“触动利益比触动灵魂还难”

    改革进展顺利的原因都是相似的——“因为省主要领导高度重视”，改革进展缓慢则各有具体理由。

南方某省表示，“在等着省食药局领导班子任命，领导来了，改革就加速了……”辽宁的解释是，适逢该省召开全国运动会。省政府讨论决定在全运会期间，仍然按照分段管理，保障食品安全，以防出现衔接不到位的情况。

而许耀桐教授还是从历次机构改革中看出了相似的矛盾，“有的慢不是条件不成熟，而是拖着不干。”不少受访官员在谈及核心矛盾时，都会不约而同地引用国务院总理李克强在谈到改革攻坚期时的那句话“触动利益往往比触及灵魂还难”。

机构改革的焦点之一是编制。目前多数省份提出，编制总数不能增加，新增职能只能从其他部门划转编制来履行。然而，无论是从工商还是从质监划转，都并不容易。

“因为编制不光是人，也是资源。有编制就有财政经费、检测经费和项目。给多少编制，也关系到以后能不能做好监管工作。”广东食药监系统一位内部人士说。

就食品安全监管而言，新成立的机构急需两大资源：执法人员和检测设备。然而现实是，工商系统希望留住人员，质监部门希望留住设备。

南方周末记者了解到，在接受编办调研时，很多省的工商系统反映，与食品监管相关的人员和事项都“很少”，无论是按监管主体划分还是按专职人员划分，划转编制都不能超过10%。

然而实际情况呢?甘肃省编办在改革启动之初曾做过调研。以一个县区级工商分局为例，2012年该分局共接收了31份专项整治公文，其中20份与食品监管相关，另有10份与食品药品监管相关的文件以密电的形式传达。而在乡镇工商所，大多数基层执法人员往往将50%以上的精力投入到食品监管上，因为检查频次高、内容多。调研人员曾经问一个乡镇工商所所长，“如果让你去新成立的乡镇食药所担任所长，要带多少人走?”该所长当时回答：“至少一半以上。”

基于此，甘肃省食药监部门才建议从市县工商部门连人带编划转30%左右，但最终只实现了16%，每个乡镇工商所仅划转1人。即便如此，这已是工商划转比例最高的省份之一了。

“在上报相关人员时，是可以钻空子的。”华东某市工商干部赵荣(化名)告诉南方周末记者，因为2009年6月国内才开始启用食品流通许可证，如果仅以此为依据进行统计，很容易得出“食品经营户不到经营主体总量10%的结论”，而基层的直观感受是，经营户中至少有八成与食品相关。

相对而言，质监系统仅流失少量的人员，但依照要求，与食品安全相关的检测设备应予整合。

“即使是三线城市的食品室，每年食品专项检测经费也近百万计，基本占当地检测中心业务收入的30%-50%。”河南某市一名质监系统的工作人员说。

基于利益，一些省份的质监部门总是强调，其设备属于综合检测，“不光检测食品，还要检测棉花”，如果划转，整套系统都会瘫痪。于是，不乏质监食药共建检测中心的提议。

由于在改革中人员和设备很难到位，一些新成立的食品安全监管部门担心，“如果只交任务不交人，只有责任没有资源，那么只能辞职保晚节”。

“中央一个文，省里一张纸，市里一句话，县里几个字。”有基层官员以此来调侃改革中遭遇的尴尬。

不立则废的“风险洼地”

改革方向早是共识，本轮机构改革的核心是整合职能，对生产、流通、消费环节实施统一监管。

采访中，不少基层监管者揪心，如果改革不能冲破利益藩篱，可能会带来“形式上加强，但实质上被削弱”的风险。同时在过渡期间，也很可能会出现监管真空。

2013年8月，公安部门通报了发生在安徽省萧县的特大病死猪肉案，二十余吨病死猪肉被制成捆蹄、香肠等食品流向皖苏豫鲁4省9个市县市场。在接受记者采访时，当地从养殖、屠宰到餐饮流通等多个监管部门表示，病死猪肉问题失察源于“职能重叠、部门打架”，一些部门认为“等年底机构改革之后就好了”。

“目前机构改革在各地进展不平衡，改革滞后者可能反受其害。”胡颖廉指出，在公共安全领域，有一个“风险洼地”的概念，比如三省交界的地方，往往是犯罪高发地。由于食品安全的风险具有流动性，因此改革不到位的地区很容易成为食品安全的“风险洼地”。

而在另一些明星地区，改革的先发优势也遭遇着尴尬。依照广东省最新的改革指导意见，“原综合设置市场监管机构的地区，要将食品药品或食品监管职责划出，并整合其他部门相关的职责，单独组建食品药品监管机构”，“这就意味着深圳、顺德这两处原本实行大部制改革的地区，在食药监管上，可能又将推倒重来。”一位业内人士说。

许耀桐认为不妥，“国务院机构改革意见明确说了要给地方更多探索的空间，应该给地方自主权。”

不过，在胡颖廉看来，这些市、区、县的机构改革尝试虽好，但也仅是个案，在全国范围内很难复制。他建议，推动机构改革，主要还是要落实地方政府的责任，特别是省一级的统筹协调作用。

“不妨利用政策扩散效应，在国内每个片区树立一两个省作为标杆，用推出示范省的方式来引导改革。”他建议说。

而中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥则建议，过去市场监管职能长期被弱化，可以通过科学调配，适当加强公共服务领域的编制，以解决改革碰到的阻力。

但不管具体药方怎么开，改革面临“不立则废”的风险，以非常决心和举措，持续推动，才是当务之切。(来源：南方周末)更多精彩内容请浏览：国务院：地方政府对食品安全“守土有责”