“起大早，赶晚集”   

    但行至深水区，困难亦开始显现。囿于地方政府重视程度不一和某些部门本位主义的影响，食药改革行在一些省份进度趋缓，呈现出“起大早，赶晚集”的态势。

以9月底这个节点考量，改革时间已然过半，本该行至地市级层面，但全国仍有不少省级机构改革尚未完成，进度出现滞后。

改革基本完成的标志之一是新机构的“三定”方案出台。南方周末记者综合权威通报和采访情况获悉，截至9月底，全国除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市中，仍有14个省份尚未出台省级食药监局的“三定”方案。而作为地方改革的后续标志动作，目前有11个省份下发了市县食药改革指导意见。

迟到者们大多停滞在了“三定”方案通过的临门一脚上，他们正试图追回时间。单单9月，又有山东、江苏、河南、安徽、内蒙古五省份相继通过方案。

剩下的省份则流露出疑难，面对南方周末记者“能否按国务院要求在年底前完成省市县三级改革”的问询，一些省份表示，以一时困难换取长期顺畅，改革更是机遇，无论哪个部门都应清楚。但仍有不少后进者坦言，困难很多，办法很少，“不好说”。

“改革要更多结合实际，不能仅就单一时间表来落实。”广西食药系统一名内部人士如是直言。

由于本轮改革涉及工商、质监、药监、食安办等多个部门，因此人员是否划转到位直接考量改革进程的顺逆。在采访中，仅有安徽、湖北、甘肃、吉林、河北、陕西六省表示，来自省级工商、质监等部门划拨的人员已到岗工作。最新消息是，广东省已经明确宣告国庆后新机构正式组建运作。而更多的省份，至今仍未见新机构办公信息发布。

在红盾社区、质量热讯等工商、质监人士聚集的网络论坛上，许多基层的食药监管者们也在追问，这场年初启动的大改革，何时才能在地方真正启动?

论坛里流行的答案是：“大约在冬季”。

    越发达，越观望越基层，越艰难

改革半程中出现的一些现象，亦值得深思。

“欠发达地区比较积极，发达地区却在观望。”密切关注食药改革进程的国家行政学院副教授胡颖廉发现，目前北京、江西、河北、青海、甘肃、重庆、四川、湖北、广东、山西、陕西等11个省份出台了市县改革指导意见，除北京和广东外，其余都是中西部省份或欠发达地区。这些省份多为农业大省或食品加工业大省，有的还在食品安全事件中受到过深刻影响。“河北就很典型，每一次食药机构改革都走在前头。”胡颖廉认为，这与2008年三鹿奶粉事件之后，该省对食品安全问题空前重视有关。

与之相对的是，一些实力较强的地区却显得相对滞后，一反“经济基础决定上层建筑”的规律。

“现在沉默得可怕。”浙江省一位参与改革的官员坦言，“我们也希望快一点儿。但是听到一种说法是‘机构改革，以慢会快’。现在要先看周边的江苏和上海怎么出方案。”

就像是彼此之间达成了某种默契，公开视野里的江浙沪三省份的改革在前半年内迟迟未见大动静，直到9月下旬，几乎同步发力。9月24日，江苏省公布省食药局“三定”方案。27日，浙江省任命了新组建的省食药局领导班子。而上海市的“三定”方案尚未公布，但一再强调快了，快了。

“改革碰到的最大障碍就是利益问题。”国家行政学院教授许耀桐对此并不意外，发达地区往往市场监管部门比较强势，一些利益格局已经相当稳固，地方政府要推动改革就必须拿出壮士断腕的勇气。

另一个值得关注的现象是改革传统，似乎历次改革跟得紧的省份，本轮进展也会比较顺利。2010年，为统筹协调各监管部门，国务院专门设立了食品安全委员会办公室。随后，河北、河南等7个省份参照中央的做法把食安办设在了省政府，其余各省只是将其挂靠在卫生、药监、工商甚至经贸委等部门。现在看来，凡是把食安办设在省政府的，机构改革中的协调难度相对较小。

另一个重要的先期改革是2011年10月国务院办公厅下发的第48号文件，核心是取消工商、质监省级以下垂直管理，改为地方政府分级管理体制。但该文下发当年，全国仅陕西省遵照执行。

“现在大部分省区的工商、质监还是垂直管理，地方政府在改革中动不了这两个系统的人员，无形中给接下来的市县改革增加了难度。”吉林省一位参与改革的官员对南方周末记者分析道。