对国内发泡餐盒生产企业而言，禁令等同于噩耗。数据显示，1999年，中国生产一次性发泡餐盒的生产线有170多条。“6号令”之后，纸浆模塑餐盒、降解餐盒、植物纤维素餐盒、纸板复合餐盒等各种推荐环保型餐盒迅速发展。以纸浆模塑餐盒为例，其厂家从100家发展到600多家。原国务院全国包装改进办公室常务副主任李沛生说，当时他在参加全国会议之时反对纸浆模塑搞餐盒，“竞争力不行，应该搞其他包装”。

2002年之后，在价格等原因刺激下，这些火爆一时的环保餐盒纷纷败于发泡餐盒之下。最终，市场只留下一次性发泡餐盒和聚丙乙烯餐盒。“地下”餐盒卷土重来。珠三角和长三角出现了很多大型的一次性发泡塑料餐盒生产企业，年产量猛增20亿只以上。

这些生产一次性发泡餐盒的企业不仅供应国内，而且直接出口。以珠海新富华快餐用品有限公司为例，其生产的一次性发泡餐盒甚至销往了美洲、澳洲、欧洲、中美洲等地。“每月出口40条货柜，销售旺季多达60条货柜”。

10年内，发泡餐盒非但没有禁止，反而规模越来越大。

一端是不断激增的发泡餐盒，一端却是荒废的餐盒回收利用体系。

以北京市为例，1997年，北京市的6家一次性发泡餐盒生产企业曾投资三千多万元，建立了8个回收站，“6号令”之后，这些回收设备处理量从年回收1834吨一落千丈，到2001年仅剩896吨，回收点也萎缩至3个。

餐盒解禁，再惊高层

“6号令”铡刀下，地方政府也左右为难。李沛生回忆，2005年他曾前往常州调研，环保局的官员告诉他，当地64家超市老总写信，坚决不用环保餐盒，还用发泡餐盒，“环保局封了餐盒，人家撕了（封条），后来当地一位领导说那就睁一只眼闭一只眼吧。”

在此情况之下，国家相关部委组织协会、专家召开了数次会议，研究发泡餐盒究竟禁止还是解禁。

2005年，李沛生和其他专家从全国发泡餐盒企业调研回来后，与国务院研究室、全国人大环资委、质检总局、城建部等单位举行研讨会。

让李沛生哭笑不得的是，本意来参加研讨会的国家发改委产业政策司的一位主管官员临时变卦，“担心企业围攻他，其他单位不怕，你怎么怕呢？”

一年后，国务院参事叶汝求、石定寰给时任国务院副总理曾培炎写信，建议修改“6号令”，允许各地从本地实际情况出发，采取全面回收与部分禁止相结合的办法。

这种上书、批示、征求意见一直持续到2009年。

2009年全国两会期间，全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆提出应该科学对待一次性发泡餐具的5185号提案。此后，国务院两位参事写给总理的信件和5185号提案都转到了工信部产业政策司。

2009年7月30日，工信部专门召开全国专家座谈会。参会人士回忆，“7·30”会议经过了长达6个半小时的辩论。

会上，解禁派认为，国家产业政策应该顺应现实。“有错为什么不能改。”

反对派则认为，发泡餐盒恢复可以，但要有几个条件。第一，产品质量要保证，不能用废塑料；第二，回收怎么解决，是政府还是企业来解决？

据南方周末记者看到的会议纪要，与会代表一致同意全国政协5185号提案和国务院参事建议中的意见：建议一次性发泡塑料餐盒餐具不应继续列为《产业结构调整指导目录》中淘汰的落后产品。

管不住的餐盒？

事实上，小小餐盒自始至终牵动国家高层。

国家发改委一位副主任曾对李沛生说，一次在国务院内部会议上，有位副总理还在问他，小小餐盒怎么禁不住呢？

蹊跷的是，国家高层的各种批示最终均消融在几大部委的研讨会中。

董金狮告诉南方周末记者，一次性发泡餐盒开始由原经贸委也即后来的发改委负责。后来转由工信部负责，主管一年多。“发改委是反对恢复的。一方面是两届高层领导批示，此外发改委不能自己否定自己的文件。”董金狮说。

据董金狮介绍，工信部后来之所以无法操作，因为发改委老是不同意，最终，工信部又将发泡餐盒推给发改委。发改委后来成立的产业协调司负责“处理遗留下来的问题”。由于一次性发泡餐盒属于历史遗留问题，产业协调司在制定新的产业政策之时，又要协调。

今年1月，国家发改委环资司就一次性发泡餐盒，再次召开了20人的会议征求意见。会上两个中立派的协会称，政府怎么制定，我们怎么执行。

长期关注白色污染的复旦大学教授葛剑雄认为，对社会采取的任何一种方法，哪怕一个正确的决定，也要尽可能考虑不利因素和反对之声。“如果当年禁止塑料餐盒是一个仓促的决定，我担心的是现在的恢复是不是一个理性的结果。”

国家发改委一位副主任曾戏言，“一个小小的餐盒惊动了三位副总理，惊动了那么多部委领导。8年就是抗战，也把鬼子都打跑了。”

李沛生说，白色污染是因为管理不善和人们随意丢弃造成的，“我们建议一次性快餐具的发展方向是遵循循环经济，走回收利用之路，推广上海的三分钱管理工程经验。”

上海早在2000年就制定了“源头控制、回收利用、逐步禁止、鼓励替代”的发泡餐盒回收政策。对单只重量为5克的一次性塑料餐盒，回收时征收三分钱。这也是“6号令”之后，尚存的回收政策。