养老保险城乡并轨有多难

整合城乡养老保险从横向加强了养老金制度建设，包括统一经办机构、信息系统和待遇调整机制，为实现基础养老金中央统筹和解决养老保险制度“碎片化”问题奠定了基础

2月7日，春节长假后上班的头一天，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)和城镇居民社会养老保险(以下简称“城居保”)将成为两个历史名词。

江苏省盐城市城乡居民社会养老保险中心副主任吴明华在接受法治周末记者采访时表示，在基层实践中，新农保和城居保并轨“是一个必然趋势”。该中心隶属于市人力资源和社会保障局。

15省份走在了前列

2014年1月，徐兆娣领取了当月的养老金115元。

徐兆娣是盐城市盐都区仓头村居民。2013年5月，即将满60周岁的徐兆娣，按照每年300元的缴费档次，一次性补缴15年，共4500元，参加城乡居民养老保险，财政为徐兆娣参保补贴了360元。

次月，徐兆娣符合领取养老金的条件，开始享受养老金待遇。

盐城市，既是全国新农保重点联系城市，也是全国城乡居民养老保险重点联系城市。

吴明华告诉法治周末记者，2012年9月，盐城市并轨了新农保和城居保，“不存在城镇居民和农村居民社会养老保险的区别”。

盐城市自2007年开始探索新农保，选择了下辖的射阳县6个镇、20个村进行试点。一年后，盐城市出台了《关于建立新型农村社会养老保险制度的意见》，在全市范围内扩大试点范围。

与此同时，江苏多个地级市开展了新农保试点。在各地试点的基础上，江苏省政府下发相关指导意见，在全省建立新型农村社会养老保险制度。

射阳县通洋镇曙光村村民李素梅那时参加了新农保。

李素梅参加新农保还有一个小插曲。李素梅因为公公的养老问题，与妯娌吵了起来，争执不下，两人闹到了村委会。在村委会，当时负责新农保事务的村委成员王曙清与李素梅攀谈起来。

王曙清：“你在给老人生活费的问题上，是否考虑过自己将来的养老?”

“我靠独生子养老。”李素梅说。

“到时候你独生子要是像今天这样不给钱咋办?”王曙清说。

李素梅无语了。当天下午，李素梅就带着钱、身份证、照片办理了参保手续。

当时，江苏省参加新农保的人数接近400万人，约占同期全国新农保参保人数的三分之一。

两年后，江苏在全省范围内推行城居保试点，并颁布《江苏省城镇居民社会养老保险制度实施办法》。

盐城市是该项制度的先行试点城市。2011年10月，盐城市亭湖区先锋街道城西村居民贾学义参加城居保，按照每年600元的缴费档次，一次性缴费15年，共9000元，财政补贴450元。

2012年6月，满60周岁的贾学义开始享受养老保险待遇，每月养老金标准是149元。

2012年9月，盐城市并轨新农保和城居保，探索建立城乡居民养老保险制度，将此前经办两项社会保险事务的机构整合为城乡居民社会养老保险中心。

随后一年多时间，江苏13个省辖市全部建立城乡一体的居民社会养老保险制度。在此基础上，2013年11月，《江苏省城乡居民社会养老保险办法》颁布。

统一城乡居民社会养老保险制度的省份不只是江苏。

今年1月24日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠表示，目前已有江苏、山东、河南等15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民社会养老保险参保人数接近5亿人。

国务院将出台相应政策文件

盐城市在探索新农保之时，国内包括河南省郑州市在内的多个城市也在摸索。

郑州市居民李峰(化名)多年前从农村把父母接到城里，户口转成城镇居民户口。2007年年底，老家的亲戚有了新农保，父母还是没有养老保险，他一个人供养两个老人，压力很大。

2008年8月，郑州市推行城乡居民社会养老保险试点，当时一共7个档，他为父母按照每月每人160元这一档缴费，符合领取养老金条件时每月可以拿257元。两年后，郑州市全面启动“全民养老”，建立城乡居民养老保险制度。

如今，李峰的母亲已经年满60岁，开始按月领取养老金了。

在各地试点新农保的基础之上，2008年10月，党的十七届三中全会决定，建立新型农村社会养老保险制度。

2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》公布，决定新农保首批试点规模为全国十分之一左右的县级区域。试点区域范围在随后两年间持续扩大，3年后实现了全国所有县级行政区全覆盖。

在这期间，城镇居民被纳入社会养老保险的制度范围内。

2011年6月，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》颁布。根据国务院部署，两年多以后实现了全国所有县级行政区全覆盖。

对比新农保和城居保，两者的制度结构与参数、个人账户与养老金计发等方面基本相同，经办管理均由社保经办机构负责，中央政府承担的基础养老金待遇均为55元，只有参保对象范围、缴费档次有所不同。

因此，早在2012年9月，在全国城乡居民社会养老保险制度研讨会上，人社部副部长胡晓义透露，实现城乡居民养老保险制度全覆盖之后，完善政策体系的重点是，推进新农保和城居保合并。

去年12月26日，人社部部长尹蔚民在一次会议上表示：“2014年，我们将整合城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。”

由此，今年2月7日，国务院决定合并新农保和城居保，这已是水到渠成之事。

对此，中国养老金顶层设计“清华方案”领衔人、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉法治周末记者：整合城乡养老保险从横向加强了养老金制度建设，包括统一经办机构、信息系统和待遇调整机制，为实现基础养老金中央统筹和解决养老保险制度“碎片化”问题奠定了基础。

北京市京悦律师事务所劳动法事务部主任、中国劳动法学研究会理事王向前告诉法治周末记者，合并新农保和城居保有法律上的保障。

2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》规定，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。

作为中国劳动立法专家，王向前参加了社会保险法、劳动合同法、劳动争议处理法等诸多法律法规草案的专家论证、专家咨询和具体起草工作。

人社部相关人士告诉法治周末记者，国务院决定合并新农保和城居保之后，会以国务院的名义出台相应政策文件。

法治周末记者得到的消息证实，上述政策文件将于2月底公布。

亟需制定基本养老保险条例

一直以来，我国养老保险制度都因其“碎片化”格局而备受诟病，城乡之间、企业与机关事业单位之间分别适用不同的基本养老保障制度。

资料显示，目前，我国“社会养老保险”分为城镇职工基本养老保险、新农保和城居保。公务员和部分事业单位职工，实行财政保障的退休制度——这就是中国养老制度的双轨制。

杨燕绥向法治周末记者表示，新农保和城居保两项制度之间差别不大，没有什么争议，不涉及太多技术难题，由人社部养老保险司和农村社会保险司主管，“整合相对比较容易。按工作难度来讲，应该年内就能解决”。

杨燕绥认为，“整合经办机构、管理服务信息系统”相对容易，可以方便参保人在城乡之间流动，有利于城镇化建设;进而“建立待遇调整机制、完善居民养老储蓄保值增值”，可以提高制度的保障水平和调动城乡居民参保积极性，这是一个不小的挑战。

吴明华告诉法治周末记者，建立城乡居民社会养老保险制度，能够使社会保险经办机构为城乡居民提供均等化的养老保险服务，缩小城乡之间差别，为建立统一的城乡社会保障制度奠定基础。

杨燕绥表示，两项制度的合并“意义非常重大”，是养老保险制度一次“小并轨”，有利于促进我国养老保险制度的“大并轨”——最终促使机关公务员、事业单位职工、城镇职工和城乡居民养老保险制度的整合，建立国民基础养老金制度。

杨燕绥告诉法治周末记者，中国养老金制度的顶层设计必须从“N”轨运行转到单轨运行，但这种“大整合”短期内难以实现，所以可以将“大整合”分为两个阶段，先整合机关公务员和事业单位职工养老保险制度，再整合城镇各类职工和城乡居民养老保险制度。

因此，建立统一的城乡居民基本养老保险制度之后，与城镇职工养老保险制度的衔接将成为未来政策完善的重点。

人社部部长尹蔚民去年年底表示，将制定实施职工与城乡居民养老保险制度衔接办法，促进参保人员在城乡之间顺畅转移。

吴明华介绍说，盐城市已经出台了城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系转移办法。参加城乡居民养老保险的农村居民，可以选择“补差、折算、封存”等方法转入企业职工基本养老保险。

公开数据显示，2013年，盐城市累计有1万余名农村参保居民转移到了企业职工养老保险。

在参与劳动和社会保险领域法律法规草案的专家论证、专家咨询和具体起草工作中，王向前发现，无论是城镇职工养老保险，还是新农保和城居保，都是以国务院文件的形式确立，从实践的角度，规范性文件能够保持政策的弹性，有利于制度的完善。

王向前告诉法治周末记者，规范性文件与行政法规相比，主要表现在权威性和稳定性不强，因此，随着实践发展，应该由国务院颁布行政法规，制定基本养老保险条例，为养老保险制度的运行提供法律保障。

王向前指出，社会保险法颁布后，为社会保险改革规定了方向和弹性空间，也需要制定包括基本养老保险条例、基本医疗保险条例等在内的单行行政法规，以更好地实施法律。

杨燕绥也呼吁，中国亟待根据宪法、劳动法、社会保险法等法律制定养老金条例，调整制度结构，分别规范国民基础养老金和个人养老储蓄的管理体制、运行机制、缴费与税收政策、养老金支付以及养老金纠纷处理等事项，从而解决公平性和持续性问题。(来源：法治周末记者陈磊戴蕾蕾)更多精彩请浏览：养老双轨额外社会成本超万亿 延迟退休需以并轨为前提