在刚刚过去的2011年12月,公安部公布,历时3个月的打击“地沟油”战役查获了6万吨地沟油——这是1万多家中型餐馆1年的用油量。

　　这个数据带给我们最大的疑问是,“地沟油”存在已逾10年,为何仍有如此巨大的数量从我们的食品监管中逃脱,流入人们的餐桌?

　　在让人眼花缭乱的2011年食品安全事件中,有人们听着还比较新鲜的“塑化剂”、“问题血燕”、“牛肉膏”、“绝育黄瓜”、“爆炸西瓜”等,也有人们10余年来再熟悉不过的“地沟油”、“瘦肉精”、“毒豆芽”……

　　我们想要探究,为什么我们的食品安全监管制度的完善跟不上问题食品更新换代的手段?为什么我们刚刚压下了“三聚氰胺”的势头却又在“黄曲霉素”上狠狠地跌了几跤……

　　《法制日报》选取了3个存在多年,却在2011年再次“风起云涌”的“毒食品”事件,以此分析我们的食品监管制度中那些共有的、根本的问题所在。

　　“地沟油”

　　无“法”可依导致沉疴难除

　　2011年9月,公安部指挥浙江、山东、河南公安机关破获了一起团伙生产销售食用地沟油案件,一条集掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等六大环节的地沟油黑色产业链浮出水面。

　　最重要的是,警方掌握的证据显示,从“地沟油”变身食用油的工艺流程,仅是简单的物理分离,大致分为水解、蒸馏、分体3步。

　　尽管“地沟油”的存在早已被人们所深知,但如此全环节破获的以地沟油为原料制售食用油的重大案件,还是让不少人震惊不已——两年不到的时间,这家非法制售地沟油的公司就生产了上万吨地沟油进入市场,仅在现场警方就查获了“地沟油”炼制的食用油成品100余吨、已灌装为假冒品牌食用油100余箱。

　　让人疑惑的是,这样一家包揽产、供、销全环节的非法公司,是如何在两年时间里安然无恙的?

　　“地沟油案件看上去链条清晰,实际上,由于环节众多,而且不同环节在‘罪与非罪’上界限不太清晰,给警方侦查带来了不少困难。”参与侦破该案的宁波警方分析称,仅仅收购地沟油原料一般不构成犯罪,对地沟油进行深加工也不一定是犯罪,因为它可以用于正当目的;把地沟油当作食用油销售很可能涉嫌犯罪,但这个环节往往比较隐蔽。

　　可以看出,“地沟油”真正走向危害人类健康的环节在于销售。但是,在工商、质监以及专门的食品安全机构监管下,致癌的地沟油怎么能瞒天过海,顺利上市销售?

　　“从外观、色泽上看,用地沟油炼制的食用油与正常的食用油很难区分。关键问题是,现在国家对什么是地沟油并没有一个明确的检测标准。如果只是按照现有的食用油标准,甚至会得出地沟油符合标准的荒唐结论。”浙江省公安厅办理该案的负责人介绍称,这起案件还是在公安部治安局的协调下,聘请了北京的专家进行相关检测,才确定非法公司生产的食用油中存在有毒有害物质。

　　检测标准缺失,这或许是“地沟油”横行多年仍有缝可钻的根源之一,而它又不仅仅是“地沟油”存在的根源。

　　中国消费者协会副会长、中国人民大学法学院教授刘俊海在接受《法制日报》记者采访时表示:“标准严格与否、科学与否、合理与否、安全与否、可靠与否,直接关系到消费者人身安全。制定并且实施严格的食品安全标准,是真正实现源头治理、预防为主的前提条件。”

　　“瘦肉精”

　　制度层层严防执行层层失守

　　尽管“食品安全标准”是保障食品安全的源头,但在许多已经制定了标准的食品领域,我们仍旧没能阻止健康底线的崩塌。管住食品安全,我们的漏洞远不止这些。

　　和“地沟油”一样,“瘦肉精”在中国人的餐桌污染史上,早已立名多时。早在2001年,包括北京、天津在内9个省市的23家养殖场就被发现违规使用盐酸克伦特罗。和“地沟油”不一样的是,2002年,农业部、卫生部、国家食品药品监督管理局就发布公告,明令禁止在饲料和动物饮用水中添加盐酸克伦特罗和莱克多巴胺等7种“瘦肉精”,而且要检测出是否含有瘦肉精,只需要一道简单的“尿检”程序即可完成。

　　但即便如此,2011年3月15日,震惊全国的河南“瘦肉精”事件还是发生在了媒体的镜头前。

　　一头猪从生长到宰杀,最后流向人们的餐桌,要经历养殖、贩运、屠宰和销售几大环节。目前,这几大环节都有监管部门负责监督把关,按照动物检疫检测制度,生猪外运时必须通过养殖地的检疫部门检疫,获得动物检疫合格证明、运载工具消毒证明和五号病非疫区证明,并佩戴身份证明——“耳标”。只要其中一个环节按规定对这些“瘦肉精猪”进行简单的“尿检”,它们就不可能流入人们的餐桌。

　　然而,被曝光在镜头下的情景却是这样的:在河南省孟州市等地,每头“瘦肉精猪”花两元钱左右就能买到号称“通行证”的检疫合格等三大证明,再花上100元打点河南省省界的检查站,便可以一路绿灯送到南京一些定点屠宰场,无需检测“瘦肉精”,每头猪交10元钱就能得到一张“动物产品检疫合格证明”,然后堂而皇之的进入市场销售。

　　制度上的层层严防,却遇到了执行上的层层失守。“瘦肉精”一案中,甚至有监管部门在遇到上级检查时,负责通风报信。2011年11月26日,河南省高级人民法院发布消息称,该省法院受理的59起114人的“瘦肉精”案已经全部审结,其中判处“瘦肉精”制售者和玩忽职守、滥用职权的国家工作人员就达77人。

　　12月28日,此案中的6名屠宰户在南京市中级人民法院被判刑。江苏省高级人民法院党组副书记、副院长周继业在接受《法制日报》记者采访时表示:近3年来危害食品、药品安全犯罪的发生,暴露出监管上还存在薄弱环节。许多案件反映出,食品、药品的监管还有死角和空档,监管不到位,脱管失控,甚至有的个别监管人员徇私枉法、玩忽职守、渎职犯罪。

　　中国政法大学法治政府研究院研究员王敬波在接受《法制日报》记者采访时提出:“问责机制不完善也是造成食品安全监管问题的重要原因之一。当前对食品安全监管的问责主要集中在一些明显违法的行为上,对于‘懒政’、不作为等未被确定为违法的行为则很少涉及。”

　　王敬波认为,解决食品安全监管问题的关键在于加强对食品安全监管者的监督,建立并严格执行巡查、督查等日常管理制度,对负主要责任的官员实行重大食品安全事故一票否决。

　　而针对“瘦肉精”案中“尿检”被层层放过的问题,王敬波还提出,检测机构作为事业单位,虽然有利于保持检测的权威性,但也造成了检测本身被垄断、被公权力化。“我个人认为,随着我国整体改革的推进,这些从事技术认定的机构,应该脱离政府部门成为社会的一个中介机构,作为社会公务服务的机构存在”。

　　“毒豆芽”

　　“人人都管”变成“人人不管”

　　加大问责力度固然是严格食品安全监管的重要手段,但是,在现有的食品安全监管制度下,有时你甚至不知道,应该问责于谁。

　　2011年4月,沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报:有人生产销售有害豆芽。警方随即出动,提取疑似有害豆芽样本进行检测,结果发现豆芽中含有亚硝酸钠、尿素、恩诺沙星、6-苄基腺嘌呤激素等,其中,人食用含亚硝酸钠的食品会致癌,恩诺沙星是动物专用药,禁止在食品中添加。

　　在此后的不到半个月内,沈阳警方一共查获了像这样的有毒豆芽55吨,打掉黑加工点23个。

　　《法制日报》记者曾在第一时间参与了采访。在采访中记者了解到,为从根本上解决“毒豆芽”的监管问题,沈阳市打假办会同公安、工商、质监、农委等部门,召开专题会议进行研究,蹊跷的是,工商、质监、农委等各个职能部门竟都列出一堆理由解释称“不归我管”。

　　工商部门称,对食品生产领域的监管,应该由质监局负责,而不应该由工商部门负责;质监部门表示,如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品,将会导致立法和执法的混乱,所以豆芽菜应认定为初级农产品,归农业主管部门监管合适;而农委部门则称:豆芽菜不是初级农产品,是初级农产品的加工品,不应由农业行政部门负责监管。市农委还拿出了上级对此事的批件。

　　一场令人啼笑皆非的争论,恰巧让公众窥见了食品安全问题的另一个侧面——在已经暴露的食品安全事件中,各部门尚不能分清谁的责任,那么那些尚未爆发的食品安全隐患,又都由谁在监管?

　　沈阳市打假办常务副主任郝立志指出,应从国家层面来划清行政主管部门的职责,以防止推诿扯皮的现象发生。

　　事实上,“毒豆芽”存在已经多年,行政部门职能划分不清、互相推诿的现象也并非仅在“毒豆芽”一事中发生。

　　“由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节,任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重大责任。在‘一个部门管不了’的情况下,现行食品安全监管体制被迫选择了多个部门分段监管的思路。”刘俊海说,“分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职,避免‘一个部门管不了’的现象,但也出现了‘多个部门管不好’的弊端:监管部门之间既存在重复监管也存在监管盲区。”

　　刘俊海建议,要彻底打破“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环,应根据食品安全法的规定,在坚持和完善多龙治水、分段监管体制的同时,建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制。